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立案登记制改革:要开好门办好事 防中梗阻

2015-04-16 20:29
孟建柱:日前,中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱对全国法院立案登记制改革作出批示,他强调,要科学研判、妥善应对立案登记制改革对法院工作的影响,既要开好门,又要办好事,防止“中梗阻”。

  实行立案登记制改革,是中共十八届四中全会提出的一项重大改革举措。今年4月15日,全国法院“立案登记制”的改革意见正式面世,引发关注。

  孟建柱对此表示,实行立案登记制改革,对于充分保障当事人诉讼权利,从制度上解决人民群众反映的“立案难”问题,推动建设公正高效权威的社会主义司法制度,建设中国特色社会主义法治体系,促进中国法治建设和人权保障事业具有重要意义。希望全国法院坚持从群众最需要的地方改起,着眼创新,在改革中不断完善立案制度,建立一套符合中国国情、符合司法规律的立案登记制度。

  孟建柱指出,各级人民法院要深刻认识立案登记制改革对党和国家大局工作的重要意义,增强工作前瞻性,自觉运用改革思维谋划和推动工作,勇于攻坚克难,突破影响立案登记制改革的瓶颈障碍。具体为:

  ——要科学研判、妥善应对立案登记制改革对法院工作的影响,既要开好门,又要办好事,防止“中梗阻”。

  ——要提升立案服务水平,完善法律援助、司法救助制度,通过方便快捷服务让人民群众感受到司法的人文关怀。

  ——要健全多元化纠纷解决机制,满足人民群众多元司法需求,有力维护人民群众合法权益。

  ——要加强诉讼诚信建设,依法制裁违法滥诉,维护正常立案秩序。

  孟建柱最后要求,各级党委政法委要加强对这项重大改革工作的领导,积极帮助解决立案登记制改革中遇到的困难和问题,为人民法院推行立案登记制改革创造良好环境。
王亚新 清华大学法学院教授:
 由中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称“立案改革意见”)今天公诸于众,带来旨在保障人民群众诉讼权利的立案制度改革有了突破性进展的重要信息。“立案改革意见”提出要通过立案登记制改革,推动加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。为了充分保障当事人的诉权,法院要坚持“有案必立、有诉必理”。基于这些指导思想,“立案改革意见”对登记立案的范围、程序的操作、配套机制的健全、对违法滥诉行为的制裁、立案的内部及外部监督等均做出了规定。这项规范性文件的公布,将使人民群众接近司法的路径更加通畅,当事人对诉讼权利的行使更加方便,对于法治中国的建设具有十分重大的意义。立案登记制的改革意味着为当事人通过诉讼程序主张权利寻求救济“减低门槛”或“打通渠道”,让更多的社会矛盾在“依法治国”或法律的框架内得到化解。这种改革举措在落实司法为民的理念,使法院的诉讼审判更加“亲民、便民”,进一步贴近人民群众切身需要的同时,也是向大众普及法律观念,把社会治理方式转型到法治轨道上的一条重要途径。

  “立案改革意见”提出,为了切实解决人民群众反映强烈的“立案难”或“告状难”问题,做到对于符合法定条件的案件“有案必立、有诉必理”,必须把法院案件受理制度从立案审查制改变为立案登记制。关于何为“立案审查制”、何为“立案登记制”,可以对二者的区别或各自特点做如下的对比。就立案审查制而言,其特点之一是原告提出诉状后,法院首先对这种单方提出的材料进行审查把关,经受理立案送达被告,才形成“两造对立”的诉讼格局;与此紧密相关的另一个特点在于,由法院单方进行的立案审查往往基于不少有实质性内容的条件。关于当事人的起诉是否符合这些条件,本来可以在进入诉讼程序之后进行实体审理之前审查,或者在案件实体审理过程中一并审理,法院却经常在审查立案的阶段,就简单地以不符合条件为由将原告的起诉拒之于门外。在这两方面与此相异的则是立案登记制。一方面,法院对于原告提交的诉状原则上都予以登记,在送达到被告之后,由被告对原告的起诉是否满足应当进入实体审理的条件提出辩驳意见,形成两造“攻击防御”的争议局面,法院才以中立超然的地位居中裁判,对案件是否符合这些实质性的诉讼要件进行审查。另一方面,法院在原告起诉的阶段只对诉状做形式上的审查,具有实质意义的审查是在案件登记并系属于诉讼程序之后再予以实施。立案审查制作为我国法院长期以来实行的案件受理制度,由于存在上述法院单方“把关”及早期的实质性审查等特点,再加上一系列法律或程序内外的复杂因素影响,导致了法院对立案受理的控制过于严格或过分谨慎,诉讼的“门槛过高”或“开门太窄”,许多应当立案受理的案件未能进入诉讼程序,引起了当事人及人民群众对“告状难、立案难”现象的强烈不满。从立案审查制变为立案登记制,就是在这样的背景下提出的改革任务。立案登记制的建立,一方面以登记取代实质性审查等程序上的变化作为改革的主要内容,另一方面还意味着法院及相关部门需要转换观念,努力突破内部和外部种种不利于当事人诉权保障的制约因素或条件,在依法受理案件上做到敢于承担。

  还有必要看到,立案登记制改革给法院受理案件的不同领域带来的影响或冲击是有所区别的。关于登记立案的范围,“立案改革意见”列举了民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉案件、执行案件和国家赔偿案件各自实行登记立案的不同情形。在这些不同的领域中,刑事自诉案件、执行案件和国家赔偿案件由于种种原因,较少听到有关“立案难”的抱怨。与此相对,行政诉讼和民事诉讼,则是“告状难、立案难”现象较为突出,当事人及公众对这个问题的不满也更加强烈和集中的两类案件。尤其是在行政诉讼领域,自从1990年我国制定实施行政诉讼法,历史上破天荒地引入这项“民告官”的制度以来,虽然也有过案件受理数增长较快的时期,但总的来看其发展受到种种制约,近年来法院在第一审程序受理的这类案件数量每年只有十余万件。与此相应,据2014年修订行政诉讼法时权威部门透露的信息,目前我国每年涉及行政争议的信访案件达到400万至600万件之多,远远超过行政诉讼案件和行政复议案件的数量。由于法院对于自身与行政机关之间关系的考量,有时甚至就是由于来自于党政领导的干预,许多“民告官”的起诉明明符合法定条件却不能得到受理,或者即便受理也尽量通过协调或说服撤诉等方法处理,一度成为不少地方司空见惯的现象。可以想见到,立案登记制的建立将会给行政诉讼领域带来最大的影响、或也是最为直接的冲击,法院不能再以实质性审查为借口把符合法定条件的这类案件关在门外,更不能采取“不收材料、不予答复、不出具法律文书”等违法程序规范的办法。与此相关,十八大三中全会以来中央提出的诸如地方法院人、财、物由省级统管、设置跨行政区划的法院并调整跨区域的管辖等改革,都可以理解为有利于排除外部对法院处理案件的干预,属于能够给立案登记制的建立创造条件的配套措施。今年3月30日中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的纪录、通报和责任追究规定》的重要文件,要求对干预司法的行为实行“全程留痕”,对于立案登记制的建立来说,也构成了一道有效的“防火墙”。可以期待,法院今后对“民告官”的起诉在立案受理的环节上将会更加宽松,行政诉讼案件有可能实现较大幅度的增长。希望通过这样的方式,能够有效地促进依法行政在我国得到长足发展。

  民事诉讼也是受到立案登记制改革影响较大的领域之一,同样需要在切实和充分地保障当事人诉权和解决“告状难”问题方面付出巨大努力。相对于行政诉讼而言,制约民事诉讼案件起诉和受理的因素往往较多地具有法院内部性或程序技术性的色彩。例如,在全国法院民事一审案件的年收案量已达八百多万件这种导致部分法院“案多人少”矛盾十分突出的情况下,很自然地就出现了通过立案审查环节人为控制进入诉讼程序的案件数量、或者“年底不收案”等现象,从而引发对于“立案难”的抱怨。从程序上看,在充分保障原告诉权的同时,与行政机关作为被告的情形有所不同,民事诉讼的立案有时还需站在被告不被无谓地卷入诉讼徒然增加讼累的角度进行利益衡量。此外,鉴于我国社会目前面临的诚信危机,如何防范虚假诉讼也是民事审判领域建立和落实立案登记制必须考虑的问题之一。还可以看到,完善多元化纠纷解决机制既是决策者提出的司法改革重要内容之一,这项改革与立案登记制的建立也存在着相互促进又可能彼此牵制的复杂关系。前几年由于在促进非诉讼的纠纷解决这方面出现某些偏差,部分法院对于立案受理阶段的案件分流或诉前调解等设置了过高的考核指标,结果导致一些当事人对自己的起诉迟迟不能得到受理,或者对立案阶段事实上被前置了法律外的程序环节表示不满。这种情况的出现说明了如何协调与其他改革有时显得十分微妙的关系,对于立案登记制在民事诉讼领域的建立和实施来讲,也构成了一个必须加以妥善解决的重要课题。

 “立案改革意见”的公布具有十分重大的意义,同时也是法院立案制度改革突破既有条件制约走向深化的一个新起点。今后的改革任务还很艰巨,需要解决的问题甚至包括一些深层次的矛盾可能相继浮出。但只要对于依法治国的发展方向或长远趋势有信心,对于推进司法改革服务于法治中国建设有决心,我们就一定能够克服种种困难,争取在不长的时期内使法院立案登记制改革达到预期的目标。
中国社会科学院法学研究所研究员 熊秋红:
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制;对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”。最高人民法院2015年1月发布的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第208条规定:“人民法院接到当事人提交的民事起诉状时,对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定,且不属于第一百二十四条规定情形的,应当登记立案;对当场不能判定是否符合起诉条件的,应当接受起诉材料,并出具注明收到日期的书面凭证”。该司法解释正式确立了民事诉讼中的立案登记制。近日最高人民法院印发了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,对于在民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等领域全面推行立案登记制以及具体改革举措做了规定,以便进一步落实四中全会精神,切实加强对当事人诉权的保障,破解实践中存在的“有案不立”、“拖延立案”、“人为控制立案”、“年底不立案”、“干扰依法立案”等问题。

  在一个法治社会中,解决社会矛盾纠纷有多种方式,如和解、调解、仲裁、诉讼等等,其中诉讼被视为解决社会矛盾纠纷的最后一条渠道,司法因此被称为维护社会公平正义的最后一道防线。在国际社会,公民“获得司法正义的权利”受到广泛的关注,1998年的《公众在环境事务中获得信息、参与决策、诉诸司法权利的奥胡斯公约》和《欧盟基本权利宪章》第47条第3款均对此作了规定。早在20世纪60年代,欧洲诉讼法学界就提出了“保障公民获得司法正义的权利”的口号,继而掀起了世界范围内的“获得司法正义的权利”运动。该运动主要关注的是社会中贫困、弱势、边缘化的群体在法律和权力面前所遇到的困难,其核心内容是对弱者的法律援助和对其诉诸法院权利的保障。“法律面前人人平等”是“获得司法正义的权利”运动的主导思想,保障公民获得司法正义的权利,旨在消除因经济能力或个人条件不平等而产生的法定权利实际不平等的现象,确保贫穷的和其他处境不利的人与其他公民一样能够获得法律的同等保护、能够获得司法的同等救济。“获得司法正义的权利”运动有效推动了许多国家的立法和司法改革。

  要保障公民“获得司法正义的权利”,首先要保障公民能够接近司法,通过司法救济维护自身的合法权益。在我国,由于法院“案多人少”、行政权力干预司法、社会转型期法律规定不明确等原因,导致法院有时选择性立案,将一些“棘手的案件”拒之门外,而法律规定的“立案审查制”成为不予立案的最好理由,从而形成了“立案难”问题。最高人民法院发布的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,旨在消除公民进入法院的障碍,可谓顺应了保障公民“获得司法正义的权利”的国际趋势。《意见》遵循方便当事人诉讼原则,明确了应予立案登记和不予立案登记的条件,规定了当场登记立案、一次性全面告知和补正等制度,推行网上立案、预约立案、巡回立案等措施,明令禁止法外另设限制性条件、禁止任何单位和个人干预立案,同时通过加强立案的内部监督和外部监督来缓解“立案难”。《意见》规范了立案登记程序;要求不予受理或者不予立案的,必须在法律文书中载明理由,当事人可以提起上诉或者申请复议;针对实践中存在的“抽屉案”现象,《意见》指出,“禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书”,以便有据可查,保障当事人的救济权。

  除了诉权保护之外,世界范围内的“获得司法正义的权利”运动还包括法律援助、法律信息公开、替代性纠纷解决机制、合理的诉讼费用和诉讼期限制度、程序简易化以及公共教育等有助于促进法律面前实质平等的努力。我国最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》所推出的一些改革举措与此“不谋而合”。如《意见》强调,要“加大法律援助、司法救助力度,让经济确有困难的当事人打得起官司”、要“加强人民法院诉讼服务中心和信息化建设,实现公开、便捷立案”、要“健全多元化诉讼解决纠纷”、“完善繁简分流、先行调解工作机制”、“探索建立庭前准备程序”等等,体现了一种综合性的权利保障思路,即不仅关注程序正义的实现,而且关注实质正义的实现;不仅关注法律正义的实现,而且关注社会正义的实现。为了切实保障当事人的诉权,必须加强对贫弱群体的扶助;另一方面,降低公民进入法院的门槛,不是为了鼓励和引导公民诉讼,加剧“诉讼泛滥”和“诉讼爆炸”,而是为了保障公民的合法权益。

  在推行立案登记制的过程中,需要指出的是,以立案登记制取代立案审查制,不意味着绝对没有审查,而在于审查的限度。立案审查制下的审查为实质审查,而立案登记制下的审查为形式审查。前者在实践中演变为要求当事人在立案前提供充分的证据,有时甚至要求达到法律所规定的证明标准,这就变相剥夺了当事人的诉权。在立案登记制下,当事人仍然需要证明案件符合民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法等规定的“立案条件”(如当事人为直接利害关系人、有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据、属于受诉人民法院管辖范围等),才能获得“登记立案”,只不过法院的审查转变为形式审查,即主要审查当事人提交的材料是否符合形式要件,不涉及案件证据充分与否的问题。

  还需指出的是,保障当事人诉权与防止滥诉是一个问题的两个方面,任何权利都有其行使的边界,超过该边界,则可能构成违法甚至犯罪。在我国司法实践中不乏虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为,不仅浪费国家有限的司法资源,而且损害司法权威;不仅侵犯其他公民权益,而且动摇整个社会的诚信基础,严重破坏国家的法治秩序。对于这些滥用诉权的行为,需要加大惩治力度,根据情节轻重不同,根据法律规定分别追究民事、行政和刑事责任。
中国人民大学法学院 陈卫东教授:
法治社会的内涵应当体现为公民权利保障充分性与国家权力规制科学性实现互动并存之和谐样态。尽管司法权有着诸如中立性、被动性等特点,但从权力构成角度而言,它仍属于国家权力的重要组成部分,因此,确保实现并维护科学、合理的司法权力体制和具体运行机制,是建设健全中国特色社会主义法治体系的必然要求。

  而立案制度,尽管只是整个庞大司法体系的一环,但它却是关乎人民群众能否顺利进入到司法渠道以主张并维护权利的关键环节之一,可以说,它是走进整个司法过程的“门槛”。因此,要想“努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”,就必然要求我国从现有国情出发、立足于司法实践现状,寻求设置妥当的立案制度,也就成为当前全面深化司法改革的必然命题。因此,在本轮改革中,推行立案登记制度成为大势所趋,是有其实践必要性的。而最高人民法院于近日发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,是为新一轮改革再添制度支持。

  第一,推行立案登记制度,有利于实现公正司法、提升司法权威,从而为建设和谐社会、全面建成小康社会增添动力。立案制度作为一项重要的司法制度,其设置得当与否直接影响到社会纠纷的处理。因此,从建设社会主义法治国家层面而言,以保障公民权利为宗旨来设计、运行国家司法权力体系,是确保司法权体现正当性、合理性和科学性的前提。立案登记制度的确立,着眼于解决实务中的突出问题,严格规范立案条件,以逐步实现从源头上解决“立案难”,是提高我国司法公信力、维护社会稳定的有力举措。

  第二,推行立案登记制度,是对案件当事人诉权最为充分的保障,是解决“立案难”的改革重拳。一方面,立案登记制有别于以往的立案审查制,它要求除非有法定特殊情形,那么法院必须一律接收诉状,以实现当事人依法无障碍行使诉权,这体现了对当事人起诉权的充分保护。另一方面,“立案难”的问题是我国司法长期以来饱受诟病的痼疾之一,尤其在损害我国司法权威、降低司法公信力等方面极具破坏力。这一现象在行政诉讼中更为明显,因为牵扯到“民告官”的问题,但在民商事纠纷案件中、部分刑事案件中也多有出现。实际上,现实生活中很多上诉上访案件的出现,与这些群体难以在法院立案有关,也有民众抱怨的“跑断腿”“说尽好话”仍难以主张诉求等现象,这些是影响社会稳定的消极因素之一。而立案登记制则以从根源上解决这些问题为基本出发点,以严格的时限规定、实质的责任追究机制、有效的内外部监督机制等,形成改革“组合拳”,必然带来焕然一新的司法立案新局面。

  第三,立案登记制的推行,其改革趋向剑指“立案难”之顽疾,但它作为一项司法改革的配套制度,则发挥着更为深远的影响:该制度的推行有利于消减司法“地方化”的影响。这是维护国家法律统一适用的重要前提。概言之,由于地方保护主义等因素的存在,基层法院在受理案件时往往出于对特殊类型的案件设置专门的立案门槛,甚至会出台专门内部文件以“正名”,导致权利当事人有案难立、有权难实现。立案登记制则必然要废除这些非法的地方“土政策”,确保国家法律在国家各级法院统一适用,是维护法律权威的重要基石。

  当然,在全面深化司法改革大背景下,最高人民法院出台该项意见推行新的立案登记制,其意图解决的司法难题是多方面的,而其带动的影响更是有多维价值的。该项制度的构建,既需要各级法院积极遵照、配合,又依赖多元化纠纷解决机制、司法公开与全方位监督机制、严格责任追究机制、公民法治意识、权利保障意识和正当行使权利观念等多重因素的共同作用。可见,该项制度与其他各项改革制度互相配合、互相推进,为我国新一轮司法改革再添制度活力。
中国人民大学法学院 刘计划教授:
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对深化司法改革、建设法治国家做了全局性部署,其中提出改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。最高人民法院日前发布的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,从六个方面为立案受理制度改革之推进勾勒出具体路线图:立案登记制改革的指导思想、登记立案范围、登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉以及切实加强立案监督。立案审查制变更为立案登记制,意味着立案程序由职权模式向诉权保障模式转变,使更多的纠纷得以引入法治轨道解决,为从源头上、根本上解决“立案难”问题提供了制度依据。

  从微观角度来说,立案登记制有利于保障人民诉权、减少涉诉信访。现行诉讼制度对立案设置了较高的门槛,法院从办案压力、纠纷解决、机制运转等方面综合考量后以不符合立案条件为由对部分起诉不予受理,这就使得部分当事人对于法院的司法救济丧失信心,转而去寻求其他的救济途径,于是涉诉信访事件频繁发生。但在立案登记制下,当事人只要提供符合形式要件的诉状,人民法院应当一律接收,并在规定期限内依法处理。也就是说,不管诉讼标的大小,也不管纠纷复杂程度,只要当事人选择诉讼渠道解决,除了依照规定不予登记立案的情形外,就产生约束法院的诉讼系属,这符合当事人诉权保障的应有之义。人民法院做到有案必立、有诉必理,切实保障当事人诉权,将纠纷引入法治轨道解决,涉诉信访自然不会作为矛盾化解的主要出口而频繁发生。

  从宏观角度来看,立案登记制为及时化解社会矛盾、提升司法公信力奠定了坚实基础。司法作为纠纷解决的最后途径,是当事人人身权利、财产权利保护的重要机制,因此司法的大门应始终向公众敞开,不得故意设置障碍。立案登记制降低了这座大门的“门槛”,从事前监管改为事后审查,先将符合形式要件的所有案件一律登记受理,不再进行实质性审查。这既实现了当事人启动诉讼程序的诉讼主体地位,也是法治思维的体现:在法治社会中,司法正义并非只是一句口号,而是可以让人民能够切身感受得到。