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聚焦法官员额制改革

2015-08-09 11:40
2014年7月12日,上海司法改革试点在全国率先启航。司法改革试点的突破口,选择了“是亮点,也是最难点”的员额制改革。按方案,上海确定法官占队伍总数33%的员额比例,而现有法官比例为49%。9个月后,上海宣布,改革在全市三级法院全面推开。

  从全国第一批七个省市试点法院改革成效初显,到第二批十一个省区市试点法院悄然开启改革棋盘,法官员额制改革已经在路上,且呈现“扩容”态势。

  改革其实就是做加减法,加的是预期利益,减的是既得利益,而改革最难的恰恰是做减法。法官员额制改革,从顶层设计到推进探索,蕴含几多深意,几多考量?有哪些困扰,哪些难点?需要何种开创,何种担当?本报记者连线多位知名法学专家,以问题为导向、以症结为原点,把脉改革,促进改革。

  对改革的认知:冷静正视和积极推进

  记者:员额制改革被形象地称为“动自己的奶酪”,原来的一些办案法官将要离开审判岗位,法院为何要自我加压?中央顶层设计的寓意在哪里?

  卓泽渊(中共中央党校教授):法官员额制改革因触动广大司法人员切身利益,影响法官未来发展道路,因而成为法官制度和法官自身重新定位的一次关键性变革。改革在努力把优秀人才留在审判一线的同时,更致力于将法官从繁琐的程序性和辅助性司法事务中解脱出来,使得法官专职审判,凸显和保障了法官的裁断功能,也对应加大了法官的责任。通俗地说,就是法官更像法官,相应地,法官的权威也会有更多的回归。这样的改革方向,顺应了司法规律,契合了司法本真,理应得到大力推行。若不如此,法官的权威很难真正树立起来,法官也不会赢得应有的社会尊重。可以说,员额制改革是法院科学发展的必由之路和关键性举措,对促进法官权威乃至法治权威的树立,意义深远。因此,要站在树立司法公信力、司法权威和司法神圣的高度上来加强认知。

  顾培东(四川大学法学院教授):对法官员额制的设计,放置在整个司法体制改革的大框架中,才能清晰地看出其必要性。首先,本轮司改赋予了法官更大的权力,相比改革前,法官的自主性、自决权增加,责任也加重,而从目前法院队伍现状看,只有部分法官能够适应这样的要求和承担这样的责任,员额制将这部分法官遴选出来,使之胜任司改后的新机制和新要求。其次,从普遍意义上看,法官职业化建设必然要求法官队伍小众化、精英化;与之相配套的法官职业保障,包括薪酬等待遇的提高,也只能惠及为数不多的这部分法官。在资源不能普惠于全部法官的条件下,也必须通过员额制适度限制法官的数量。此外,通过制造法官员额的稀缺性来提高法官职业的尊荣感,也是员额制的意义所在。

  施鹏鹏(中国政法大学教授):从根本而论,员额制是改变中国当下法院行政化设置的重要举措,让优秀的法官能成为一线的审判法官,强化法院的司法职能,让法院成为“审判者”的法院。因此,员额制的精髓在于审判事务的纯粹化以及法官审判主体地位的回归。

  记者:改革的本意是利益调整,员额制改革更是一项举足轻重、复杂艰巨的改革。改革的推进过程存在一定的焦虑和阻力,也是可预见、可理解的。请您谈一下,如何既要坚持改革,也要正视改革的困难和亟待解决的问题?

  顾培东:员额制改革是司法体制改革中最难啃的一块“骨头”,原因在于几方面:首先,员额制以及其他司改措施的一个重要特点是,改革设计主要关注的是制度的合理性,而制度下主体利益的均衡往往并不是设计中主要考虑的因素,但任何制度都无法排除人的利益因素,这就无形中增加了改革实际操作的难度。其次,司法机关自身无法消化包括员额制改革在内的各项改革成本,只能依赖外部资源的供给,而外部资源的供给又取决于多方面因素。再有,员额制的实行不仅会使一部分未入额的法官利益减损,而且入额者的利益与责任之间也未必一定匹配。这三个因素决定了改革推进的难度很大。但无论怎样,法官员额制改革这步棋是必须要走的,只是步子要更稳,方案要更细,特别是要处理好各主体之间的利益平衡问题。

  怎么改:大胆探索和小心求证

  记者:按中央顶层设计,改革后的法官员额比例上限为39%,对于案多人少突出的经济发达地区,这个比例是否够用?中国各省市的经济社会发展状况不均衡,“一刀切”是否适用?怎么解决?

  施鹏鹏:法官员额的确定是个非常复杂的问题,取决于司法资源的投入、案件数量、司法传统、诉讼模式等。因此,即便是法治极为成熟的发达国家,法官员额数量也有很大的不同,以每10万人口的法官数量来看,美国为10.6至10.8人,德国为42.5人,法国为9.1人。

  所以我认为,员额制“一刀切”的做法是可以商榷的,因为中国各地法院所面临的案件数量大不相同。但考虑到员额制所涉及的利益关系复杂重大,倘若赋予地方司法机关太大的裁量权,则可能阻碍司法改革的有序推进。因此,我理解顶层的考虑。但随着员额制改革的深入,地方差异所凸显的矛盾会更加明显,决策者根据各地方的司法数据预留一定的弹性空间也是必须的。

  顾培东:具体员额比例的确定,要充分考虑案件量的因素,同一个省内三级法院的员额比例不宜搞“一刀切”,应根据案件量的不同,合理确定不同的比例。

  记者:严格入额标准,是为了确保优秀法官充实到一线办案,但有些法院的院、庭长们的总数已大于员额数,有些常年办案的资深法官在专业考试中未必有优势,如果对这两类人员考虑优先入额,是否妥当?

  顾培东:法官是否适合一线办案,是否有办案水平,应主要参考过去的办案数量和办案质量。办案质量有一些具体的考核指标,如发改率、社会反映等等。个人认为,选拔入额法官,不能简单依靠专业考试的方式,会考试、考得好的法官,不代表必然是会办案、办得好的法官。一般来说,院、庭长多数出身一线法官,也大多办过案,在优秀法官考核方面,会有一些竞争优势,但也未必是院、庭长全部入额,需要具体情况具体分析,比如院、庭长可以自愿选择不入额,而进入行政管理岗位。如果经考核符合入额条件的,则必须在一线办案。入额与否,不存在谁优先的问题,都要遵循同等的考核标准。

  施鹏鹏:员额制的精髓在于审判事务的纯粹化以及法官审判主体地位的回归,因此在理想状态上,入选员额的唯一标准是审判能力。依国际通行做法,考查的标准应主要为候选人的职业素养,这是决定性的标准。职业素养的评价主要依据法官行政档案中的各种材料。候选法官的年龄及资深程度虽非决定性因素,但在能力相近的候选人之间,法官委员会通常会考虑更为资深的法官,因为审判能力与业务经验有紧密的联系。

  记者:中央深改小组《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出,要在省一级设立法官遴选委员会,作为省以下法院人员省级统管之后的法官遴选机构。为了保证法官遴选的科学、公正、中立、权威,您认为,遴选委员会应由哪些成员组成?采取何种遴选方式?

  施鹏鹏:法官遴选委员会是司法权独立运行的基本保障,因此,委员会的人员组成是极为重要的司法议题(甚至是宪法议题)。在比较法上,法官遴选委员会的入选标准主要为:中立性、专业性和代表性,所以入选人员往往包括如下几部分人员:最高人民法院的代表、各级法院的代表、法院系统外的专业人士(尤其是学者和律师)。遴选程序应公开、民主,一般包括提名程序、审核程序和任命程序,由权力代议机构进行投票表决,按票数多少决定,并向公众公开,接受公众监督。这些较为成熟的做法值得中国学习。

  顾培东:遴选委员会应体现权威性、代表性和专业性。代表性主要体现在人员组成的广泛性上,除了法院、检察院两家,还应至少包括法学家、律师、人大代表等成员。遴选委员会的机构设置,我个人不赞成挂在人大或者政法委之下,因为前者无法解决既遴选又任命的问题,后者的地位在立法层面上难以体现。遴选委员会应有规范、科学、公开的遴选程序,包括报名、推荐、公示、批准等。

  员额制之后:司法通向更好的未来

  记者:员额制的推行,会导致现有法官队伍人数上的压缩,同时立案登记制的实行带来立案数增加三成,案多人少的矛盾如何解决?

  施鹏鹏:当下,解决案多人少的矛盾应主要考虑三方面:纯粹司法审判事务、程序繁简分流以及加大司法资源投入。而我认为,纯粹司法审判事务是当下最为紧迫、也是最为重要的任务。让法官专注于审判事务,这也是员额制的价值设定。

  顾培东:有一个问题不容忽视,员额制实行以后,合议庭如何组成?重新配置的法官助理理论上不能行使审判权,无法成为合议庭成员,这就使本来就紧缺的合议庭会变得更为紧缺。为此,可否考虑一个过渡阶段?需要研究。

  记者:没有入额但常年办案的资深法官,和目前还不符合入额条件的年轻法官,如果一概直接转为法官助理,俗称“就地卧倒”,容易产生情绪波动。如何通过制度设计,让老同志体面地离开,让新同志看到希望?

  施鹏鹏:改革必然有一定的适应期和阵痛期,也必然损及许多法官的利益。对于资深法官,资历应成为入选员额的一个考量因素。当然,在没有入额的情况下,各地可有限度地实施一些补救措施,尤其是在待遇方面。对于年轻的法务人员,应该明白,一位优秀法官的产生往往需要多年的磨砺,这也是为何在域外,法官往往佩戴白色假发,象征资深、权威。所以,让年轻人看到希望的举措并非推翻员额制,而是规范员额制,让真正有能力的审判人员成为法院的中心,保障其独立性,提高生活待遇,提升职业荣誉感。

  顾培东:这就涉及利益均衡的问题,可以考虑对未入额的法官给予适当待遇补偿,法院以及组织、人事、财政等部门应加强相关政策的研究,统筹考虑,适度提高这部分人员的待遇。另一方面,对于可能失去部分既得利益的人员而言,对员额制改革,也要保持理解和支持,毕竟改革是大势所趋。

  记者:在改革推进过程中,如何防止人才流失,给年轻人的职业发展提供预留空间?

  卓泽渊:有些年轻法官由于暂时不符合入额条件,而产生一些困惑和感慨,是可以理解的,但面对改革的浪潮,与其感叹生不逢时,归结为制度设计的偶然性,不如脚踏实地,更多关注自己当下应该做好的工作,以一种理性、达观,而且着眼于未来的态度来理解改革,顺利度过改革的阵痛期。即使另行择业,也只是人生的一次再选择,是对法治发展的一次再贡献,而自己也会获得新的腾飞,也是丰富人生的新机遇。在法院工作的这段经历、阅历,以及所获得的经验都是极为难得的资历与财富,务必善加总结,善加利用。我以为不应存在改革“牺牲品”之说。未来掌握在优秀的年轻人自己手里,应该想到,改革对法官的评价体系同时在发生变化,改革前司法体制下的受益者,同时也是改革前司法体制下的受害者。司法体制改革前的法官数量过于庞大,缺少尊荣感,法官没有得到应有的社会尊重;而员额制改革正致力于改变这一点,法官未来的职业前景一定是代表着权威、神圣和尊荣。暂时不入额,是年轻人为改革时代必须付出的代价,是顺应了改革的需要、法治发展的需要、司法发展的需要,虽承受了当下的改革阵痛,必然凤凰涅槃出法官职业的更良性的发展。

  施鹏鹏:防止法官人才流失的举措在于提高整个法官职业群体在中国社会的认同度,提高其待遇,提升其职业荣誉感。但决策者不能用公务员的人事管理思维来对待法官,而应遵循法官人事管理的内在逻辑。改革或有阵痛,也肯定会有一些不足,但应对症下药,不能因噎废食,更不能形成新的“行政化”。